Toelichting Beleidsregels intern en extern salderen


Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1764) gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Als gevolg van de uitspraak is de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS onbruikbaar geworden als basis voor toestemmingverlening. Toestemmingverlening voor activiteiten waarbij stikstof vrijkomt is daardoor volledig stil komen te liggen.

Het is duidelijk dat een substantiële reductie van stikstofdepositie nodig is om de natuurdoelen te halen en daarmee economische ontwikkelingen mogelijk te maken. Op 26 september heeft een adviescollege onder leiding van de heer Remkes advies uitgebracht hoe de toestemmingverlening weer op gang kan komen en welke maatregelen op korte termijn getroffen kunnen worden.

Nu het PAS niet meer gebruikt kan worden en een ecologische beoordeling van stikstofdeposities lastiger is geworden door aanvullende eisen die de Afdeling heeft gesteld aan een passende beoordeling, moet in de meeste gevallen worden teruggevallen op de mogelijkheden die voor de korte termijn resteren, namelijk intern en extern salderen en de ADC-toets.

Deze beleidsregel stelt voorwaarden aan de instrumenten intern en extern salderen. Op basis van de uitspraak van de Afdeling en het advies van het college van Remkes is evident dat toestemmingverlening voor nieuwe of gewijzigde initiatieven niet mag leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Om dit te bereiken moeten strikte voorwaarden worden gesteld aan salderen. Los daarvan zijn op zeer korte termijn maatregelen nodig om de stikstofdepositie terug te dringen.

In de beleidsregel is ook jurisprudentie aangehaald. Het is echter niet de bedoeling om deze jurisprudentie volledig te beschrijven of te codificeren in deze beleidsregel. Jurisprudentie over extern salderen (aangevuld in de uitspraak over het PAS) blijft onverkort gelden.

Feitelijk gerealiseerde capaciteit en feitelijk benutte ruimte

In de beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen de uitgangssituatie voor intern en extern salderen. Voor intern salderen is dat de feitelijk gerealiseerde capaciteit, tenzij er redenen zijn om hiervan gemotiveerd af te wijken. Door uit te gaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit (tenzij...) wordt de onbenutte ruimte (ook wel: onnodige ruimte) uit vergunningen weggenomen.

Voor extern salderen is de uitgangssituatie de feitelijk benutte capaciteit. Door daar vanuit te gaan, wordt niet alleen de onbenutte (onnodige), maar ook niet gebruikte capaciteit weggehaald. Samen worden deze de latente ruimte genoemd. In onderstaand schema zijn de verschillende begrippen toegelicht.

Latente ruimte

In veel gevallen wordt een deel van een toestemmingsbesluit niet gebruikt. Dit noemen wij latente ruimte. Deze bestaat uit onbenutte ruimte en niet gebruikte capaciteit. Niet gebruikte capaciteit is ruimte die feitelijk op enig moment (tijdelijk) niet gebruikt wordt, of nog niet gebruikt wordt (maar waarvan aantoonbaar wel gebruik gemaakt zal worden). Onbenutte ruimte is ruimte die niet gebruikt zal of kan gaan worden. Bij zowel intern als extern salderen mag geen gebruik gemaakt worden van onbenutte ruimte. Bij intern salderen mag, in tegenstelling tot extern salderen, wel gebruik gemaakt worden van niet gebruikte capaciteit.

Onbenutte ruimte mag niet gebruikt worden om mee te salderen, omdat dit kan leiden tot stijgingen van de stikstofdepositie. Daarnaast is het ongewenst om initiatiefnemers die te veel ruimte hebben geclaimd daarvoor te belonen en kan het salderen met onbenutte ruimte het effect van ander beleid (bijv. het instellen van fosfaatrechten in de landbouw) teniet doen.

De reden om bij intern salderen wel toe te staan de niet gebruikte capaciteit te gebruiken, is omdat daarmee wordt voorkomen dat initiatiefnemers onevenredig beperkt worden in het gebruik van hun vergunde rechten. Dit geldt bijvoorbeeld voor bedrijven waarbij realisatie alleen op langere termijn mogelijk is, of waar de klimatologische omstandigheden of schommelingen in de reguliere bedrijfsvoering de productie bepalen.

Afromen

Uit de uitspraak van de Afdeling en het advies van het college Remkes komt duidelijk naar voren dat een daling van de stikstofdepositie noodzakelijk is voor het halen van de natuurdoelen, en daarmee ook voor het kunnen toestaan van nieuwe economische ontwikkelingen.

GS hebben besloten om eerst de latente of onbenutte ruimte uit de vergunningen te halen (daarmee wordt tenminste een gelijkblijvende depositie geborgd) en daarna bij extern salderen nog met een extra percentage af te romen. Dit percentage is vastgesteld op 30%. Er is gekozen voor een veilige (en dus stevige) afroming om te waarborgen dat nieuwe of gewijzigde initiatieven tot een daling leiden ten opzichte van de feitelijke situatie.